Lenkungsabgaben zwischen Skylla und Charybdis : dargestellt am Beispiel des Umweltrechts

An der Klimakonferenz in Paris im Jahr 2015 haben sich 197 Staaten zur Reduktion ihrer Treibhausgasemissionen verpflichtet. Auch die Schweiz hat das Übereinkommen von Paris ratifiziert und sich Reduktionsziele gesetzt. Mit der Annahme des Klima- und Innovationsgesetzes hat die Schweizer Stimmbevölkerung entschieden, die Treibhausgasemissionen bis 2040 um mindestens 75 % zu reduzieren und bis 2050 auf netto null zu senken. Dies bedeutet, dass in der Schweiz ab 2050 nicht mehr Treibhausgase in die Atmosphäre ausgestossen werden dürfen, als durch natürliche und technische Speicher absorbiert werden. Die Gesellschaft steht angesichts der beschlossenen Klimaziele vor grossen Herausforderungen. Um die definierten Ziele zum vorgesehenen Zeitpunkt erreichen zu können, sind erhebliche Verhaltensanpassungen erforderlich. Namentlich müssen die Emissionen im Verkehr, im Gebäudebereich und in der Industrie umfassend vermindert werden. Zu diesem Zweck stehen verschiedene rechtliche Regulierungsinstrumente zur Verfügung. Besonders wirksam, um die vorgegebenen Ziele zu erreichen, wären an und für sich Ge- und Verbote. Diese sind in einem freiheitlichen Staat aber zurückhaltend einzusetzen und lösen bei den Betroffenen regelmässig Widerstand aus. In den Fokus rücken damit mildere Massnahmen zur Verhaltenssteuerung. Ein weniger einschneidendes Regulierungsinstrument, welches gleichzeitig hohe Wirksamkeit verspricht, sind Lenkungsabgaben. Mit diesen kann das Verhalten der Abgabepflichtigen mit Blick auf ein bestimmtes Lenkungsziel beeinflusst werden. Mit der CO2-Abgabe auf fossile Brennstoffe besteht bereits seit 2008 eine Lenkungsabgabe, welche Anreize zum sparsamen Einsatz nicht erneuerbarer Energien setzt und zum vermehrten Umstieg auf CO2-arme und CO2-freie Energieträger anregen soll. Gemäss einer Wirkungsabschätzung im Auftrag des Bundesamtes für Umwelt (BAFU), hat die CO2-Abgabe seit ihrer Einführung bereits zu spürbaren Emissionsreduktionen geführt. Deutlich weniger wirksam waren Subventionen («Gebäudeprogramm») und konsensuale Instrumente («Zielvereinbarungen»). Auch im Luftverkehr besteht mit den schadstoffabhängigen Landegebühren eine umweltpolitisch motivierte Lenkungs-abgabe. Neue Abgaben zur Beeinflussung des individuellen Flugverhaltens wurden bereits diskutiert. Vor diesem Hintergrund ist mit der Einführung weiterer Lenkungsabgaben im Umweltrecht in den nächsten Jahren zu rechnen. In der vorliegenden Untersuchung sollen ausgehend von diesem Befund Lenkungsabgaben als rechtliche Regulierungsinstrumente dargestellt und kritisch beleuchtet werden. Dabei wird zunächst kurz auf Regulierungsinstrumente im Allgemeinen eingegangen und anschliessend die Kategorie der Lenkungsabgaben skizziert. Sodann werden die einzelnen Arten der Lenkungsabgaben anhand von ausgewählten Beispielen aus dem Umweltrecht illustriert. Auf dieser Grundlage wird dann die Problematik der Bemessung von Lenkungsabgaben umrissen und die zentrale Bedeutung des Verhältnismässigkeitsprinzips für die Bemessung von Lenkungsabgaben aufgezeigt. Abgeschlossen wird die Darstellung mit zusammenfassenden Leitsätzen und einem Fazit. (Einleitungstext des Artikels ohne Fussnoten- und andere Textverweise)